国家旅游局监督管理司负责人就试行旅行社委托代理招徕旅游者制度答记者问

问：实行委托代理招徕旅游者业务制度改革的法律依据是什么？
　　答：《旅行社条例》没有对委托代理招徕旅游者进行禁止、限制和处罚的规定，按照对公民、法人“法无明文禁止即可行”的原则，旅行社就可以这样做。这里涉及对《条例》第三十六条的理解，该条内容为“旅行社需要对旅游业务作出委托的，应当委托给具有相应资质的旅行社，征得旅游者的同意，并与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同，确定接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定双方的权利、义务。”可以看出，这是就接待业务委托所作出的规定。再联系第三十七条，就更清楚了：“旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队”。如果是委托招徕业务，不可能要向受托方支付接待费用。因此，新细则第二十七条明确将委托代理招徕旅游者业务排除在转让、出租、出借许可证的违法行为之外，具体是在该条第二款：“旅行社的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为：（一）除招徕旅游者和符合本实施细则第三十四条第一款规定的接待旅游者的情形外，准许或者默许其他企业、团体或者个人，以自己的名义从事旅行社业务经营活动的”，第三十四条就是对目的地接待业务委托的具体规定：“旅行社需要将在旅游目的地接待旅游者的业务作出委托的，应当按照《条例》第三十六条的规定，委托给旅游目的地的旅行社并签订委托接待合同”。“旅行社对接待旅游者的业务作出委托的，应当按照《条例》第三十六条的规定，将旅游目的地接受委托的旅行社的名称、地址、联系人和联系电话，告知旅游者”。可见，实行招徕旅游者委托代理制度，不仅不违反《条例》的规定，而且是符合其精神的，《细则》据此做出了明确规定，成为实行这一制度改革的直接行政规章基础和依据。

　　问：旅行社做出委托有什么条件和要求？
　　答：《通知》规定，旅行社可以在其业务经营范围内，具有线路产品并已就接待旅游者的事项与其他服务提供者签订了合同，或与地接社签订了委托接待合同后，才能做出委托；做出委托的旅行社为组团社，接受委托的旅行社为代理社。这就是说，在具备了有自己的产品并就旅游接待做出安排的条件后，经营国内旅游和入境旅游业务的旅行社只能委托其他旅行社代理招徕国内旅游者业务，具有出境旅游业务经营权的旅行社可以委托其他旅行社代理招徕出境旅游者业务，具有边境旅游业务经营权的旅行社可以委托其他旅行社代理招徕边境旅游者业务。

　　问：是不是所有的旅游者招徕业务都可以委托代理？
　　答：不是，目前的一个例外是赴台旅游。由于赴台旅游刚刚开放，还具有特殊性，包括不能跨省级行政区招徕、组团，部分区域尚未开放，旅行社和游客数量还要控制等，所以，赴台旅游一律不得进行委托代理招徕旅游者业务。

　　问：为什么委托招徕旅游者没有涉及入境旅游？
　　答：因为入境旅游者招徕主要是境外旅行商的业务，境内旅行社主要从事外联、接待业务，且国际间的委托行为涉及双边民事法律关系规范，远比国内委托复杂得多，其性质和条件要求与国内旅游和出境旅游招徕有很大不同，所以，《通知》只就国内旅游者和出境旅游者招徕委托代理做出规定。

　　问：旅行社的分社和服务网点能否做出和接受委托？为什么？
　　答：《通知》规定，只有旅行社才能接受委托代理招徕旅游者业务，旅行社分社、服务网点不得直接接受委托代理招徕旅游者业务，但可以从事旅行社接受委托代理的招徕旅游者业务。例如，一个旅行社接受其他旅行社的委托代理招徕出境旅游者和边境旅游者，其分社和服务网点也可以为那家委托的组团社代理招徕出境旅游者和边境旅游者。旅行社分社、服务网点也不能委托其他旅行社代理招徕旅游者业务，因为它们都不是法人组织，不能从事法人机构才能从事的委托行为。这些限制既是满足企业管理的需要，也是为了规范委托代理关系、防止出现混乱、降低企业和游客风险。

　　问：委托代理为什么要签订协议？对其有什么要求？
　　答：公民、法人相互之间发生的委托行为属于民事法律关系，依据《民法》和《合同法》，重要、正式、长期的委托，都必须签订委托合同或协议，或者由委托人出具委托授权书。招徕旅游者委托代理属于法定许可经营业务的部分委托，不仅涉及双方责任、权利、义务的划分，而且直接关系到旅游者的权益和旅行社经营服务市场秩序，委托期限少则几个月，多到若干年，属于重要、正式、长期的委托行为，所以，必须签订协议。《通知》对协议内容做出了规定，具体内容条款得由委托代理双方协商，不可能也没必要出一个统一的示范文本。

　　问：为什么签订了委托协议还要出具《委托招徕授权书》？
　　答：这主要是考虑到游客选择、社会监督和旅游行政管理部门监管的需要。委托协议涉及内容比较多，大部分不是游客和公众需要了解的，有些内容也无需、不便披露。然而，代理社需要向游客、公众和旅游等行政管理部门证明其是依照协议获得委托授权开展代理业务的，因此，要有《委托招徕授权书》且必须向公众出示。所以，《通知》不仅规定委托招徕要签订协议，同时还规定组团社要向代理社出具《委托招徕授权书》以及代理社必须将之与许可证、营业执照一起放置于经营服务场所的显要位置，明示其为组团社招徕。从功能作用看，《委托招徕授权书》的内容应该包括名称、委托旅行社、受托旅行社、委托代理业务内容、委托方印章、委托期限及日期，规格样式应该是便于放置、悬挂和查看、识认，可以有若干副本便于被委托旅行社分社、服务网点在营业服务场所使用。

　　问：委托代理招徕旅游者业务具体包括哪些内容？
　　答：《通知》规定，组团社可以委托给代理社的招徕旅游者业务具体包括五个方面的内容，分别是招徕宣传、为旅游者提供旅游行程咨询、与旅游者签订旅游合同、收取旅游费用、向旅游者通知有关行程事项。组团社与代理社还可以根据实际需要，就远程旅游中游客从居住地到集中出团地阶段的接待服务和出境旅游、边境旅游的国内段接待服务，指导、协助游客准备提交办理护照、签证资料等，通过协商做出委托。

　　问：代理招徕旅游者时用谁的合同、印章和发票？
　　答：《通知》规定，代理社与旅游者签订旅游合同的，可以使用组团社的合同和印章，也可以使用组团社的合同加盖代理社印章，或者使用代理社的合同和印章；使用组团社的合同加盖代理社印章的，应当在盖章处标明代理社名称和“委托代章”字样；代理招徕出境旅游者，使用代理社合同和印章的，必须使用按照《团队出境旅游合同示范文本（委托招徕专用）》制定的合同；代理社收取旅游费用后，组团社可以直接向旅游者出具发票，也可以由代理社向旅游者出具发票；代理社出具发票的，应当在发票的项目栏标明“代××旅行社收取××旅游线路团款”字样。

　　问：招徕旅游者委托代理的责任如何划分？
　　答：委托代理招徕旅游者，涉及游客、组团社、代理社三方。其中，游客的权利、责任和义务不受委托代理的影响；旅行社的权利、责任、义务须通过协商和签订委托协议来划分。就旅行社对游客的责任来说，按照便利游客和保护游客权益的需要，可以统一由代理社先行承担，然后再按照协议、法律法规和实际情况，与组团社协商处理责任分担方式，原则上产品责任由组团社承担，代理社只承担委托招徕方面的责任。为保护游客权益，《通知》还规定，代理社与旅游者签订旅游合同，不论是使用组团社的合同，还是代理社的合同，都必须在合同中列明“向人民法院起诉”的纠纷解决机制，并就诉讼地提出“原告所在地”和“合同签订地”两个选项，供旅游者选择。

　　问：能否搞二级、三级代理和多级代理？
　　答：目前不允许，因为这样在组团社监管和旅游等行政管理部门监管方面都可能产生很大漏洞，因而也会对游客权益产生危害。但适应经营服务和委托代理规范指导等需要，在坚持一级委托代理的同时，组团社可以委托一家代理社负责一个区域内各家代理社的管理。所以，《通知》规定，组团社可以委托代理社负责其所在区域其他代理社有关管理事务，但代理社不得将代理业务委托其他旅行社再行代理。

　　问：如何防止以委托代理招徕旅游者为名行无许可经营之实？
　　答：这是行业内包括旅行社和旅游行政管理部门都普遍关心甚至担心的问题，也是需要旅行社与旅游管理部门共同来解决的问题。对于组团社来说，首先要认真严格地选择代理社，然后必须严格按照相关法规和《通知》来开展委托代理。要认真研究协商和制定委托协议和授权书，并保持足够的监管控制力度。一旦发现代理社以委托招徕的名义自行组团、出团，必须立即终止委托，向旅游行政管理部门报告并协助查处，还可以就解除委托代理关系发通报。对于代理社来说，要严格按照法规和协议开展代理招徕业务。为防止出现这类问题，《通知》明确规定，代理社所有的代理招徕宣传资料、广告、行程和线路计划材料上都必须标明为接受组团社委托的代理招徕以及组团社的名称，不得故意隐瞒或误导旅游者和社会公众；代理社可以在相关资料上，同时标明组团社的许可证编号、地址、联系方式等内容；违反规定者，将依照《条例》、《细则》的有关规定予以处罚。

　　问：非旅行社的组织和个人能否接受委托代理招徕旅游者业务？
　　答：从法规、规章来看，对非旅行社的组织和公民个人开放委托代理招徕旅游者是可以的。但由于通过委托代理向业内外开放招徕旅游者业务，关系到经营权分类管理制度的重大变革调整，关系到旅游者和旅行社的权益保障，也关系到旅行社市场秩序，委托方、旅游等行政管理部门对受托人的监督管理、指导规范，都需要逐步探索和建立健全。所以，《通知》规定，对旅行社委托非旅行社的组织或个人代理招徕旅游者，在旅行社业内试行的基础上，制定管理办法和工作方案，通过试点逐步开放。《通知》最后还提出，请各地各旅行社认真按照《通知》开展委托代理招徕旅游者业务试行工作，及时报告意见、建议和重要情况，国家旅游局将适时进行总结并通过制定、修订规章、规范的方式深化改革以完善此项制度。